Communication publique et participation citoyenne : une union difficile

Alors que communication publique et participation citoyenne devrait se renforcer pour appuyer une démocratie vivante, ces deux fonctions des collectivités locales s’ignorent encore trop souvent. Ce billet cherche à comprendre pourquoi et comment les choses pourraient s’améliorer.

 

Des fonctions montées en parallèle

 

La communication publique reste trop souvent de la « com’ »

La communication se limite trop souvent à de l’information de la collectivité vers les habitants/citoyens, et des élus vers les habitants/citoyens (avec parfois avec des mélanges des genres entre communication sur les politiques publiques et communication politique politicienne).

Un des objectifs est bien souvent de valoriser l’action des élus, et c’est plutôt un échec, au vu des résultats du Baromètre de la Communication locale 2011, réalisé par CSA / EPICEUM en partenariat avec CAP’COM. En effet, l’information des collectivités :

  • pour 58% permet de comprendre les décisions politiques locales (+ 4 pts par rapport à 2009)
  • pour 55% donne une image positive des élus (+ 9 pts)
  • pour 43% donne le sentiment que les élus sont proches de leurs préoccupations (- 3 pts), avec un score plus faible (31-34%) auprès des moins de 30 ans.

La communication publique ne parvient pas à contrer la crise de (confiance de) la représentation.

Dans le même temps, cette communication échoue encore nettement à inciter à participer à la vie publique locale : 53% (+ 7 pts).

On a donc une communication « information » unidirectionnelle et générique :

Flèche unidirectionnelle "Information" (communication) des collectivités/élus vers les citoyens/habitants.

Certes, cette information tend à être moins générique avec le développement de supports et de messages adaptés à des segments de la population (jeunes, personnes âgées, etc), mais elle peine encore à être audible par certains. Ainsi, 51% des moins de 30 ans et 50% des CSP- pensent que la mairie devrait communiquer davantage, contre 42% pour l’ensemble de la population.

Cette difficulté à se faire entendre risque de croître dans un monde qui offre au plus grand nombre des moyens de communication qui facilitent l’expression d’une multitude d’acteurs dans l’espace public en concurrence des expressions des collectivités (1). 58% des moins de 30 ans et 61% des 30-39 ans utilisent les sites internet (autres que ceux de la collectivité) pour obtenir des informations locales, quand ils ne sont respectivement que 36% et 56% et à consulter le site de leur collectivité. 51% des moins de 30 ans consultent/utilisent également les blogs et réseaux sociaux à cet effet.

 

La participation citoyenne comme palliatif à la crise de la représentation

Face à des élus qui semblent coupés des citoyens, la participation a été pensée comme un moyen de rapprocher les élus des citoyens/habitants (les conseils de quartiers ont été créés par la loi sur la démocratie de proximité).

La participation est alors réduite parfois à de la consultation avec la mise en place de dispositifs permettant de recueillir la parole / les avis, et de les faire remonter vers les élus afin d’éclairer leurs décisions, et par là de tenter de renouveler confiance et autorité.

On observe alors une division du travail entre les fonctions « communication » et « participation » :

A la flèche précédente, s'ajoute une flèche "Consultation" (participation) des citoyens/habitants vers les collectivités/élus.

Cette division est souvent institutionnalisée avec des directions / services différents au sein de la collectivité, qui peuvent ne pas travailler de concert mais complètement en parallèle selon la logique décrite jusque là.

 

Les problèmes générés par ce parallélisme

Le niveau zéro de la participation est l’information : sans information préalable sur l’enjeu / projet, il est impossible au citoyen de participer. Or, quand les moyens (budget, compétences, etc) d’informer échappe à la participation, celle-ci se trouve handicapée dès le début voire avant même d’avoir commencée à travailler (3).

La direction de la communication peut alors se positionnée en prestataire de services vis-à-vis de la direction de la participation comme pour l’ensemble des autres services. On aboutit alors rapidement à une impasse si la com’ attend des commandes précises (créer un flyer, une affiche, un site internet,…) auxquelles répondre, quand le demandeur est simplement en capacité de formuler un besoin générique (recruter des participants, capitaliser des discussions,…). Et que le « prestataire » n’assure aucune mission de conseil.

Enfin, l’information effectuée par la direction de la participation peut apparaître concurrente, voire parasite de celle effectuée par la direction de la communication, qui peut percevoir cela comme un empiètement sur son domaine réservé.

 

Une nouvelle organisation pour articuler ces deux fonctions

 

Redéfinir les deux fonctions

Pour dépasser les limites de ce modèle (4), il faut reconcevoir les deux fonctions de communication et de participation.

Rien de mieux que de revenir au Petit Larousse illustré (édition 2005 ne ce qui me concerne) où l’on (ré)apprend que la communication est l’« action d’établir une relation avec autrui » (entre autres). La communication n’est donc pas (seulement) unidirectionnelle et générique, mais doit être bidirectionnelle et personnalisée.

La participation est, elle, l’« action de s’associer à, de collaborer ». Là encore, le sens / la direction évolue par rapport au modèle précédent : soit une direction convergente des élus et citoyens qui s’associent à un objet commun (la politique publique), soit elle est bidirectionnelle (collaborer) et est alors une extension de la simple relation. C’est cette seconde image que j’ai choisie pour illustrer le positionnement des deux nouvelles fonctions.

 Une flèche bidirectionnelle "Relation" (communication) entre collectivités/élus et citoyens/habitants, de laquelle enfle une bulle "Collaboration" (participation).

Avec cette nouvelle logique, on constate que communication et participation ne sont plus des canaux parallèles, mais que la participation est une extension de la communication publique, comprise comme la mise en relation des collectivités/élus et des citoyens/habitants.

 

De nouvelles missions et une action commune

La communication doit donc chercher constamment à établir et maintenir la relation entre la collectivité et ses élus, et, les citoyens/habitants. De son côté, la participation cherche à aller plus loin et à faire s’associer ces parties à la définition des politiques publiques.

La communication est alors au service de la participation qui ne peut pas faire collaborer des parties qui ne sont pas en relation, mais la participation sert également la communication en contribuant par son action à maintenir et enrichir la relation entre les parties.

Les deux fonctions ne sont donc plus parallèles mais conjointes.

En termes d’organisation, cela implique, a minima, de revoir les missions des directions de la communication et de la participation, et peut-être d’envisager leur intégration plus ou moins forte. En effet, ces deux fonctions vont mener une action commune, à savoir la conversation ou la discussion.

Quelques définitions (même source) pour justifier ce propos :

Conversation : « échanges de propos sur un ton généralement familier »

Discussion : « examen, débat contradictoire » / « échange de propos, d’idées ; conversation »

Délibération : « examen et discussion orale d’une affaire » / « réflexion destinée à peser le pour et le contre avant une décision »

On peut apercevoir dans ces définitions une distinction que l’on pourrait faire entre l’échange de propos (la communication ?) et l’examen et le débat (la participation ?). Pourtant, la discussion signifie les deux, ce qui montre que la frontière est ténue (voire artificielle) et que l’on doit donc penser les deux de concerts : toute conversation est susceptible de tourner au débat et débattre sans converser, c’est bien sûr très difficile !

A suivre un billet qui présente ma réflexion pour une plateforme collaborative pour la démocratie participative angevine et qui s’inscrit dans la lignée de cette réflexion.

 

Notes :

(1) Un enjeu bien identifié par Daniel Kaplan de la FING lors du dernier CapCom Net (ma synthèse).

(2) C’était une des raisons de ma démission du conseil consultatif de quartier (CCQ) : le groupe de travail « communication » du CCQ (voir ma contribution à ses travaux) qui soulevait les lacunes en termes de communication pour la participation était complètement ignoré par la municipalité, quand dans le même temps des moyens supplémentaires étaient déployés pour la communication des élus sur le quartier. Cette critique a été entendu puisque la refonte des CCQ en 2011 prévoit désormais un budget de communication dédiée à cette instance.

(3) Il s’agit en effet d’un modèle, les réalités vécues dans les collectivités étant bien entendues diverses et plus nuancées, avec notamment une participation qui va parfois au-delà de la simple consultation et s’essaie à la concertation voire la coproduction entre élus-fonctionnaires et habitants/citoyens.  Il reste néanmoins que ce modèle traduit une problématique qui me semble relativement fréquente.

Il faut également noté que des prises de conscience se font jour et labourent le terrain. La revue Territoires consacre dans son numéro 518 de mai 2011 un dossier à la « communication publique : infos ou intox ? » dont une interview croisée de Vincent Mésenge et Jacques Lamy intitulée « Com’ et démocratie locale doivent se compléter et travailler ensemble ». Vincent Mésenge était participant et intervenant de la formation que j’ai suivi récemment sur Savoir susciter et organiser la participation des habitants.

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